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叶剑平:农地改革要与农村基层治理能力相匹配


文章作者:www.vivapinoy.com 发布时间:2020-01-20 点击:561



2017年是农村土地改革的关键时期,各地区改革试点项目不断推进。

但是,争议很多,包括“三块地”和“三权”的改革。我们如何有效地保护农民的利益,防止改革进程损害他们?

对此,《21世纪经济先驱报》记者采访了中国人民大学土地政策与制度研究中心主任、国土资源部科技委员会委员叶剑平,讨论了农村土地改革的思路,从顶层设计原则到具体问题的试点经验。

叶剑平认为,农村土地改革的首要问题是农民应该拥有什么样的土地和产权。由于农村管理能力的不匹配和保护农民利益的考虑,推广工作一直非常谨慎,可以通过提高农村基层管理能力来解决。赋予农民财产权和提高农村治理能力是农村土地改革的两个方面。它们必须紧密结合,共同促进。

农民有多少产权

《21世纪》:你认为农村土地改革应该遵循什么原则?

叶剑平:我认为,首先,农村土地改革的前提是坚持农村土地的集体所有制,这是由我国社会主义公有制的国家性质决定的。

第二,改革的目标是在城乡之间建立统一的土地市场,即以产权为基础、要素通过市场分配的市场经济土地制度。产权的基本要素是可交易的,因此在完成国有土地资产化之后,还应该设计一个新的农村土地制度,使集体土地也可以或部分参与流转。

最后,在改革的过程中,我们必须坚持习近平总书记提出的四条底线:“我们不能改变农村土地的集体所有制,不能减少耕地,不能改变粮食生产能力,不能损害农民的利益。”其中,特别需要注意的是如何在改革过程中保护农民的利益。

《21世纪》:遵循这些原则,改革中需要解决的具体问题是什么?

叶剑平:主要有两个问题。第一是应该给予农民什么样的土地和财产权利,第二是应该提供什么样的政府管理和公共服务,使农民的财产权利能够充分发挥其应有的效益。

前者是顶层设计,需要通过修改法律和其他制度设计,给予农民清晰完整的产权,满足城乡统一市场的要求。后者是一个管理问题,要求我们提高政府管理水平,特别是农村基层治理能力,保护和保障农民的财产权。

目前,为了保护农民,一些观点提出了农村土地改革可能带来的一些问题,包括农民失去土地等社会风险。因此,必须通过规范征收程序、严格控制土地使用、自愿有偿退出等方式,完善农村管理体制,增强农村治理能力,最大限度地保护农民利益,减轻改革带来的痛苦。

《21世纪》:具体来说,目前农业用地、宅基地和集体建设用地面临哪些关键改革?

叶剑平:应该说,当前农村土地改革主要是为了解决“正确的问题”,但改革的关键是不同的。

以农村土地“三权分立”改革为例。“三权分配”主要针对农地,其关键是确定土地经营权的性质,即解决土地经营权是什么权利的问题。根据中央文件,土地经营权是一项与承包经营权相分离的权利。对其属性有两种理解:一是将其视为从合同管理用益物权中设立的另一种用益物权;二是将其视为合同权利,即债权。

如果土地经营权是用益物权,则应予以发布和确认,并且经营权可以是

叶剑平:集体建设用地入市改革更加复杂,需要通过试点总结更多问题。

首先,允许集体建设用地进入市场。过去,我们的集体建设用地是通过征地转移到国家后进入市场的,不能直接进入市场。目前,拟在规划范围内以与国有土地同等的权利和价格进入市场。这是第一个问题,已经解决了。

然后是主要玩家进入市场的问题。集体建设用地进入市场是为了与农民交谈还是我们可以与集体交谈?目前,试点规定主体进入市场有五种条件。

首先,进入市场的主体显然是村集体经济组织;其次,很明显,进入市场的主体是代表农村集体经营建设用地所有权的农民集体。第三,很明显,主要的市场参与者是村委会或乡(镇)街道办事处。第四,以农民集体授权的具有市场法人资格的土地股份合作社和土地特许公司为市场实施主体,代表集体行使所有权。第五,相关集体经济组织共同设立实施主体。

问题是我国农村集体土地产权不清,所有权空虚,主体缺位严重,集体经济组织松散,市场管理能力薄弱。无论是村集体经济组织、村民委员会还是村民小组都是市场的主体,他们的行为能力大多明显不足,这必然会对集体建设用地的市场准入产生不利影响,提高管理能力势在必行。

最后,集体财产的处置。通俗地说,集体土地进入市场后的“如何分配”问题。其中,分配比例可以由村民自己决定,但需要注意的是对农村基层干部的监督,以及如何防止个人挪用集体资产,这也是一个管理问题。

因此,可以看出农村土地改革必须与提高农村基层治理能力相协调。农村土地改革中许多具体问题的解决离不开农村治理的改善。

《21世纪》:目前针对这些问题的试点经验是什么?

叶剑平:也以集体经营性建设用地入市为例。

就市场参与者而言,四川省郫县有一个典型的做法。占旗村是试点以来最早开展集体经营建设用地市场的单位之一。为了促进市场进入,该村得到35个集体经济组织成员的授权,共同出资成立一家资产管理公司。公司以现代企业的基本结构和股东大会为基础,建立了董事会、经理层和监事会。其中,董事会是公司的执行机构,有权任命经理。监事会由股东大会选举产生。

成立土地资产管理公司或股份合作社作为进入市场的主体,不仅代表农民集体行使所有权,而且赋予市场法人地位,建立现代公司治理模式,是一个很好的探索方向。

在收入分配方面,政府作为土地管理者和公共利益的支持者,可以通过税收参与收入再分配。通过建立合理的财税机制和规划用地使用权补偿机制,可以调整城乡居民、规划区和流通集体、市场准入集体土地使用权之间的收入差距。协调各地区不同规划目的产生的不均衡收入,使发达地区与粮食主产区功能互补、互惠互利,实现集体土地收入的适度平衡

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